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第255章规划远见（第1页）

城市规划的编制，是一个程序比较复杂的事。城市规划实行分级审批。按照《城市规划法》的规定，城市规划分为总规和详规，城市建设的总体规划，必须按程序审批。省辖市的城市总体规划报国务院审批，省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。设市的城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批。在报请上级人民政府审批城市总体规划前，必须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。城市总体规划一旦经上级政府审查同意并向社会公布后，无论是城市规划区内的土地利用，还是各项建设，都必须符合城市规划，服从规划管理，建设工程的选址和布局也必须符合城市规划，不得自行其事，随心所欲。城市总体规划编制后确因城市经济和社会发展变化，需要对城市总体规划进行局部调整的，必须按照原来的程序报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案，如果涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，还必须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。

按照城市规划编制的有关具体规定，提出编制城市总体规划前，首先要对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对现有基础设施的支撑能力和建设条件做出评价，针对存在问题和出现的新情况，从保障城市土地、水、能源和环境等长远发展出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等问题进行前瞻性研究，并以此作为城市总体规划编制的工作基础。在做好修编工作的这些前期研究后，按规定提出进行编制工作的报告，经原规划审批机关同意后方可组织修订。按照城市编制的相关规定要求，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。同时，在城市总体规划报送审批前，还必须以政府的名义，采取公示、征询等方式，公开征求社会公众的意见，并对有关意见采纳结果进行公布。城市总体规划方案基本形成后，还需要按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后方可依照法律规定进行调整。调整方案也同样要向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并公示意见采纳结果。

所有的这一系列工作，都必须是由政府来做。

胥忖朱作为市委书记，虽然想把宁秀城市总体规划的编制工作抓到手上，但作为市委书记，很多具体工作不可能直接牵头来做，还必须紧紧依靠市政府来开展这项工作。因此，在确定想要自己掌握城市总体规划主动权后，胥忖朱不得不依靠祁一征，和祈一征商量有关城市总体规划的相关问题。这样一来，也就彻底打乱了吕筱仁之前想对祁一征采取信息隔离的办法来防范的祁一征的思路。

胥忖朱和吕筱仁两人虽然走到了一起，但却各怀鬼胎，在不少问题上都是各说各话。虽然他们在联手防范、控制祁一征这一认识上是一致的，但他们要想防范、控制祁一征的具体目的却各不相同。胥忖朱防范、控制祁一征，是为了显示自己作为一个地方独一无二的一把手的无上权威。而吕筱仁防范、控制祁一征，是为了实现自己要想操控宁秀、显示自己在宁秀独一无二的地位，并随心所欲地满足自己捞取好处、体现权欲的目的。

但对于城市修编问题，胥忖朱可以说什么情况都不了解，要想在这个问题上从祁一征那里去把权抢过来，胥忖朱心里完全无数。为此，他只好把天天找来，想听一听天天对这件事的意见。对于天天，胥忖朱感到使用起来在顺手、放心得多，在宁秀的班子中，还没有人能够替代天天在胥忖朱心目中的作用。对于吕筱仁，虽然现在两人联起手了，但胥忖朱感觉得到，吕筱仁给自己说的任何一件事，都完全是围绕着他自己的利益在考虑，都是在用威胁的手法来要求自己。而越是和吕筱仁接触，胥忖朱就越是觉得这个吕筱仁对自己就越是具有威胁性，但面对吕筱仁的这些威胁，胥忖朱却是越来越感到无可奈何。从吕筱仁有意无意透露给自己的一些信息来看，胥忖朱知道吕筱仁掌握了自己不少问题证据，有些证据对自己还非常致命，如果哪天吕筱仁把这些证据提交了出来，胥忖朱知道自己肯定是吃不了兜着走，能够直接就把自己送进班房。也正因为如此，胥忖朱才不得不按照吕筱仁的要求去做一些自己都不愿意做的事。而有了天天，尽管不能把吕筱仁对自己的威胁消除，但至少有一个可以让自己感到放心，并且可以商量一些事情的人。在胥忖朱的心里，可以说已经对天天产生了依赖。

对于宁秀的城市规划，祁一征到宁秀后刚一接触到宁秀的城市建设，就发现宁秀的城市规划是十多年前当时宁秀还是地区的时候，作为小宁秀市时编制的，一方面由于这十多年来各方面情况都发生了很大的变化，另一方面，客观上讲当时的小宁秀市在编制当时的宁秀城市建设规划时，它的立足点仅仅在宁秀这一个县级市的层面和范围，完全没有考虑也不可能考虑到后来宁秀会升格为地级市后范围扩大、功能要求自然也相应提高的需要。因此，当时规划的城建发展规模、城市功能分区、公共基础设施配套等等都完全不符合早已经发展了的城市建设需要，迫切需要对原有的城市总体规划进行修编。这一次为期五天的调研，不仅使祁一征坚定了要尽快修编宁秀城市建设总体规划的决心，也通过这次声势浩大的调研，为城市建设总规修编创造了舆论氛围。

在宁秀的城市总体规划上，祁一征考虑要把离安宁区最近的乐中县改建为区，这样扩大区的建制，一方面以此加大宁秀的城市化进程，另一方面也为宁秀今后的长远发展和现实存在考虑。这实际上是祈一征提出了宁秀城市修编总体思路的思想基础。

祁一征之所以提出这一思路，是他在研究了不少有关中国行政体制改革发展趋势研究的理论文章和调研报告以及一些国家的政策走势后，立足于能够使宁秀这个具有悠久历史地方，在今后的行政体制改革中能够立于不被撤销的可能来考虑而做出的长远考虑。

我国现在的行政区划体制，是沿续了从秦朝开始设置的郡县制基础，在以后的历史朝代中不断变化、调整，针对各个历史时期的不同现实需要而形成了。但从秦朝时的郡县两级，到现在的省市县三级，如果再加上中央和基层的乡镇两个层级，我国现行的行政区划层级实际上是五级。纵观中国历史，象这种五级建设制设置的朝代实际上都是不多的。那个时代，无论是交通还是通讯，都远远没有现在这么发达，虽然当时那些时代社会分工远没有现在这么详细，但实际上我们现在这种五级制行政区划建设制，是明显地增加了社会成本和行政成本，从精简高效的原则上讲，减少行政层级，应该是一个必然的趋势，而学术界早就有应该拆销市一级建制的说法。客观上，市这个层级行政建制，完全只是起着承上启下的二传手作用，它既不直接面对基层群众，又不具有行政决策和政策制定的职权，在行政过程中，不仅没有起到助力基层的作用，相反，还给县区基层特别是县这个层面制造了不少工作障碍，削弱了县这个层面的行政权力，直接截夺了县这个层面的利益。可以说市这个层面在行政体制层面上对社会、对老百姓来讲是百无一利。不过，考虑到现实，一下子在将市这个层面全部取缔又不现实，所面临的行政风险太高，所以就有学者建议，在行政公有制改革中，逐步削弱市这个层面的行政权力，不让其管理县及其以下的所有事项，只负责管理市本级的自身事务，经济上也自收自支，最后达到自生自来的结果。当然，考虑到市这个层级的存在已经一定的历史，因其存在而产生的不少问题和矛盾还需要一个过程才能化解，学者们建议，可以考虑如果有两个区建设的市继续存在，不管辖区或者是只有一个区的市都一律撤销。正是从这些信息中，祁一征才提出将乐中县也改为区，这样使宁秀有两个区级建制的地方组织存在，那么也就可能在以后的行政体制改革中，让宁秀这个已经有两千多年历史的地方继续在历史上存在，或者说至少让它能够尽可能地在历史上存在得更久一点。

这实际上也是祁一征对宁秀负责的一种表现。